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万晓利时间:2025-04-05 20:14:42

一项好的制度和具体的规范确立后，实际的贯彻执行就显得尤为重要，这就需要制度化、规范化的程序化来保障。

其中，有14个较大市是以规章形式规定的，占较大市总数的29%。考虑到特别行政行为程序的差异性较大，因此，我们选择其他七项程序制度在省级和较大市级地方政府层面进一步比较其法制化程度，经过分析后发现：这七项程序制度的法制化程度在省级和较大市级的情况基本一致。

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[5]它们是1996年11月30日实施的《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》、1996年8月26日实施的《上海市行政处罚听证程序试行规定》和1992年8月31日实施的《福建省行政执法程序规定》。类似的问题在行政指导行为的程序中也体现出来。8个省级政府[15]对行政执法作了综合规定，2个省级政府针对专项行政执法制定了规章，[16]而湖北省专门针对行政执法争议制定了《行政执法争议协调办法》，还有20个省级政府专门制定了规范行政执法证件的规章。20个省级政府规章对行政执法证制度作了专门规定，占省级地方总数的65%。标题中含有规范性文件字样的地方性法规共有16件，标题中含有规范性文件的地方政府规章则有70件。

我们以听证和行政听证作为关键词进行全文检索后发现：自《行政处罚法》实施以来，听证在行政管理领域使用范围逐渐扩大，至今已有8件法律、22件行政法规、50件法规性文件涉及听证。我们选择北大法宝——《中国法律检索系统》[4]作为检索信息库。[30]前注[13]，苏永钦主编书，第158-159页。

统一子系统，即社会控制子系统。这就是说我们政治性的知道不同的学科存在。部门宪法释义学之兴起，究竟属于何种研究风格或学术派别，抑或是否真正具有实质的创新意义？其目前还面临着学者们的诸多质疑。如此，则学者不论是对权威释宪机构释宪意见之赞同或反对，均能诉诸于法律上的理性思辨及逻辑推演，而非听诸于权力部门之自由决断。

[17]苏永钦先生也认为：实质宪法的承认则势将破坏特别修宪机关与程序所要严格区分的法律位阶，这真是实质宪法说的致命缺陷。第一，部门宪法释义学研究的基本路径，是从实存的部门秩序切入，去认识整理部门领域的根本规范，从而使本部门领域的法规范体系趋于体系化、合理化。

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因此，或许此种研究进路在方法论上并无所谓原创性质的创新意义，但是其在反思传统宪法解释学方法的基础之上，试图构造一种富有实效的宪法释义学研究进路，则仍然有望被视为当今时代宪法学理论创新之尝试。从这种意义上讲，部门宪法释义学或可为立宪科学与立法科学理论之发展提供必要的学理引导正如有论者所言：中国人民政治协商制度作为中国宪法确立的一项重要的政治制度，除了宪法有表述外，从来没有具体的法律对政协委员及其地位、职权，特别是对政协委员的任命、监督、述职、视察、接见等等进行立法。因此，这种协商应当是一种刚性协商，有着其特殊的作用与效力。

（二）政治协商制度作为国家基本政治制度的定位，为人民政协法治化奠定了法律基础中共中央的两个5号文件，都明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。正如有学者指出：人民政协要实现制度化、规范化、程序化，主要就是运用适当的法律制度为人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能设立适当的行为模式，实现政协活动的有章可循、有法可依，提高政协活动的理性与可预期性。这种现状，与政治协商制度在我国的特殊地位显然是不相适应的。当然，罗豪才先生这里所说的法治，既包括了硬法，也包括软法。

[8]杨峥嵘：《新时期多党合作和政治协商制度法制化建设》，《云南社会主义学院学报》2002年第2期。推进人民政协的法治化，是人民政协制度化、规范化、程序化建设的必然要求，也是切实履行政协职能的必然要求。

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其中的原因固然是多方面的，但作为一项制度而言，人民政协的非法治化无疑是一个重要的原因。高兴了就协商，不高兴了就不协商。

（三）依法保障人民政协履行职能目前人民政协在履行职能方面所存在的问题，基本上都与缺乏相应的法律规范的保障有关。(5)协商意见和结果的办理。在这种情况下，如何能够保证人民政协活动的开展？正如有学者指出：在现代国家制度中，任何政治组织在国家权力运行链中的地位和作用，其自我定义都是没有法定效力的，都必须依赖国家法律体系的支持。政治协商制度作为社会主义民主的重要制度形式，推进人民政协建设的法治化，同样体现了贯彻依法治国方略的要求。因此，政治协商程度化建设的关键，是应当是从法律上制定明确、具体、可操作的程序，根据程序规则进行协商。人民政协在我国政权架构中的地位，为人民政协法治化奠定了制度基础。

再次，柔性监督不是无效监督，不能没有约束力。[10]（四）人民政协在我国政权架构中的地位，为人民政协法治化奠定了制度基础反对将人民政协法治化的主要理由中，有一个较有代表性的观点，那就是人民政协的宪法定位是具有广泛代表性的统一战线组织，而不是宪法和法律规定的国家机关，人民政协的职能不是由国家法律规定的。

按照《政协章程》的规定，政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。政治协商制度作为社会主义民主的重要形式，人民政协作为政治协商制度的组织形式和制度载体，人民政协的法治化体现了社会主义民主政治建设和政治协商制度发展的要求。

首先，并不一定只有国家机关的职能和行为才需要法律进行规范，才需要法治化。正如上文所述，人民政协作为政治协商的制度载体和社会主义民主的重要组织形式，实现其法治化，同样体现了依法治国的要求。

[6]政治协商制度作为国家的一项基本政治制度，已经成为我国政治生活的重要组成部分，在国家的公共利益中占有重要地位。其次，人民政协虽然不是宪法和法律意义上的国家机关，但也不是非国家机关，而是准国家机关，也就是说，它虽然无国家机关之名，却有国家机关之实。第二，制定《政治协商程序法》。它作为新中国建立初期的三大基本法律之一，对人民政协的性质、宗旨、任务以及职权等都作了明确的规定，为人民政协履行职责提供了法律依据和法律保障。

[3]有关这个问题，可参见殷啸虎：《推进政治协商制度化、规范化、程序化建设的几点思考》，《联合时报》2006年11月10日。这种制度一旦确立，除非以合法的方式和途径，任何组织或者个人都不得予以改变。

协商民主为社会政治参与提供有序化的民主参与渠道、制度化的组织程序和途径，体现了民主理性和民主程序相结合的原则。建议中华人民共和国成立之初，曾制定了《中国人民政治协商会议组织法》。

（三）协商民主的价值定位，为人民政协法治化拓展了制度空间《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006年2月8日）明确指出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。协商民主系统也必须像其他政治系统一样通过法律媒介而同所有其他具有合法秩序的领域进行交往。

协商民主需要在宪法和法律范围内活动，依靠民主的法制化、程序化来实现。它通讨建立公共平台以及在这个平台之上的平等协商，实现促进合法决策、整合多元利益、拓展公民政治参与的空间的目的。因此，从充分保障人民政协履行职能的要求出发，进行制度创新，通过法治化的途径和手段，为人民政协切实有效履行职能提供刚性的制度保证，应当是人民政协法治化建设的目标，也是社会主义政治文明建设的必然要求。而要实现这一目的，首先要保证协商制度与程序的合法性。

但人民政协的活动，包括履行职能的内容、对象，主要是对外而非对内的。要增强协商的实效性，就应当制定明确的程序性规则来规范协商行为。

而作为社会主义民主的重要组织形式，实现人民政协的法治化，正是体现了依法治国的要求。[13]高轩：《论人民政协制度的法治化完善》，《学术研究》2007年第6期。

再次，履行职能的后果缺乏明确规定，对于相关单位或者个人没有按照要求进行协商、接受监督的，应当承担什么样的责任，缺乏必要的制度上、法律上的约束，使得政治协商、民主监督往往流于形式。一项好的制度和具体的规范确立后，实际的贯彻执行就显得尤为重要，这就需要制度化、规范化的程序化来保障。

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